食品安全是一個環環相扣的廣義概念，不單指食品本身的質量問題，與食品直接或間接接觸的各類包裝、容器、工具等制品都在其框架之下。從“PVC保鮮膜”到“毒奶瓶”、從“廢塑料飲用水桶”到“一次性發泡飯盒”，不合格的食品包裝、容器、工具一度充當了某些食品質量事件的罪魁禍首。
為了從生產源頭保障食品質量安全，國家質檢總局從2002年7月開始對部分產品實施食品安全
市場準入制度，并在其后的幾年取得了有目共睹的成績。為了讓這一道食品安全屏障更加堅不可摧，質檢總局又于今年7月決定對食品包裝、容器、工具等制品實施市場準入制度，這為食品質量安全又加上了一道“保險”。
目前，塑料包裝等制品的市場準入工作正在緊鑼密鼓地進行中，39種食品用塑料包裝等制品將加貼“QS”標志。
2006年7月18日，國家質檢總局頒布了《食品用包裝、容器、工具等制品生產許可通則》和《食品用塑料包裝、容器、工具等制品生產許可審查細則》，正式啟動食品用包裝、容器、工具等制品市場準入制度。這是我國對食品相關產品生產環節實施行政監管的第一步，也是食品質量安全監管的重要一步。不久之后，除食品本身之外，消費者在購買食品用塑料包裝、容器、工具等產品時，也要注意包裝上的“QS”標志。
業內專家普遍認為，實施食品用塑料包裝、容器、工具等制品市場準入制度是我國當前經濟和社會發展條件下切實加強食品安全監管的必然選擇。當前我國正處在經濟高速發展，人民生活水平從滿足溫飽的基本需要向不斷提高生活質量轉變的關鍵時期。總體上，產品質量參差不齊，市場經濟秩序尚不夠規范，有關產品的行業總體水平有待進一步提高，食品安全得不到有效保障。在這種情況下，國家必須通過科學設定市場準入“門檻”和強化對企業的監管，達到保障食品質量安全、規范市場經濟秩序、促進產業健康快速發展、促進企業提高質量和管理水平、落實國家產業政策的目的。
我國食品用包裝、容器工具等制品實施市場準入制度是對食品安全市場準入制度的繼承和發展，圍繞企業質量保證能力監管和生產過程控制的要求，根據《中華人民共和國產品質量法》、《工業產品生產許可證管理條例》等法律法規的規定，由4項具體制度共同構成了市場準入制度。這4項制度分別是：生產許可制度、強制檢驗制度、市場準入標志制度和監督檢驗制度。
生產許可制度
提升行業質量門檻
對食品用包裝、容器、工具等制品生產企業實施生產許可制度的含義是：具備基本生產條件、能夠保證產品質量的食品用包裝、容器、工具等制品生產企業，經申請、審查等，發放生產許可證，準予生產獲證范圍內的產品，未取得生產許可證的企業不得生產食品用包裝、容器、工具等制品。這是食品用包裝、容器、工具等制品實施市場準入管理中最基本、最關鍵的制度。
實施生產許可的關鍵是對申請企業必備條件的審查。通則和審查細則規定了一系列企業必須具備的條件，是對企業生產食品用包裝、容器、工具等制品生產許可的基本要求。必備條件的審查包括對企業的實地核查和產品檢驗，其中一項不合格即被判為企業審查不合格。在實施生產制度過程中，國家質檢總局和各省、自治區、直轄市質量技術監督局組織有關生產許可核查人員對企業進行實地核查和產品檢驗，確認企業是否具備持續穩定生產合格產品的能力。
實地核查是對企業生產條件嚴格的、全面的檢查。根據實施細則，審查組對企業保證產品質量的10個方面必備條件進行嚴格審查：檢查生產加工的原材料是否符合國家標準和行業標準；是否具備必要的生產設備、工藝設備、原材料儲備、處理和加工設施；環境條件是否達到相關安全、衛生等要求，符合國家法律法規和相關標準規定；加工工藝和處理過程是否科學、合理；生產執行的標準是否合法有效；是否具有熟悉生產的技術人員、了解相關產品質量安全法規的管理人員和質量檢驗人員；是否具備儲備和運輸條件；是否具備與所生產產品相適應的檢驗能力和檢驗條件；是否具有嚴格的質量管理體系；食品包裝，包括包裝材質、標簽、標志是否符合國家標準等相應要求等。實施核查時，核查人員應持證上崗，嚴格按照核查工作程序，嚴格執行審查通則、審查細則要求。
強制檢驗制度
嚴把產品出廠質量關
強制檢驗是指為保證產品的質量，要求企業在生產過程和出廠把關時必須履行法律義務，實施各種類型的產品檢驗，未經檢驗或檢驗不合格的制品不準出廠銷售。這項規定適合我國企業現有的生產條件和管理水平，能有效地把住產品出廠質量安全關。
現有的強制檢驗形式主要有：生產的產品未經檢驗合格不得出廠銷售；不具備自檢條件的企業必須將產品送有資質的質檢機構進行委托檢驗；實施自行檢驗的企業，應當每年將樣品送到質量技術監督部門制定的檢驗機構進行比對檢驗；企業對用于生產加工的原材料、添加劑、助劑等必須實施進貨驗收制度；發證時對申請企業生產的產品進行檢驗；獲證后依照《產品質量法》、《食品衛生法》實施的監督抽查；監管部門執法時進行的執法抽查等。
市場準入標志制度
方便消費者有效識別
選購食品認準“QS”標志已成為不少消費者的習慣。在對食品用包裝、容器、工具等制品實施市場準入制度中，深入人心的“QS”標志得到了再度延伸。
按照市場準入標志制度規定，實施生產許可證管理并經檢驗合格的食品用包裝、容器、工具等制品出廠銷售時必須加印（貼）市場準入標志——“QS”標志，沒有加貼“QS”標志的不準進入市場銷售。
取得生產許可證的企業，應當自準予許可之日起12個月內，完成標注生產許可標志和標號。“QS”標志屬于質量標志，實行標志管理制度，其作用主要有3個方面：一是表明本產品取得生產許可證，二是表明本產品經過出廠檢驗，三是企業明示本產品符合產品質量安全基本要求。此外，也有利于消費者識別合格產品，從而達到保護消費者合法權益的目的。
監督檢查制度
權責一致的有效機制
對質檢部門實施食品用包裝、容器、工具等制品生產許可和獲證企業從事獲證范圍內的產品生產活動實行監督檢查。防止重許可、輕監管或者只許可、不監管的現象發生，促進企業持續滿足保證產品質量安全必備條件。對食品用包裝、容器、工具等制品的監督檢查制度主要包括5個方面：一是對獲證企業監督管理。根據《工業產品生產許可證管理條例》規定，對獲證企業的監督管理包括日常監督、定期監督檢查、年度報告審查等；二是無證查處。《工業產品生產許可證管理條例》規定任何企業未取得生產許可證，不得生產列入目錄的產品。任何單位和個人不得銷售或者在經營活動中使用未取得生產許可證的產品；三是對發證監管部門的監督。按照權責一致的原則，建立健全審查、檢驗、發證等各個環節的崗位責任制，嚴格實行過錯責任追究制度；四是對審查機構的監督。對審查機構的監督主要通過對審查材料的審查、對實地核查企業的抽樣復查、根據群眾舉報進行檢查等方式進行。重點檢查審查工作質量、工作效率和工作紀律3個方面；五是對發證檢驗機構的監督。生產許可證管理部門要對生產許可證檢驗機構實施監管，通過查閱檢驗報告、組織開展比對試驗、查處違規違紀行為等手段，切實加強對檢驗機構的監督管理，確保生產許可證檢驗工作的科學、公正和高效。
資料
食品用包裝、容器、工具等制品實施市場準入制度是國家為了保證食品質量安全，由政府食品生產加工主管部門依照法律、法規、規章、技術規范和國家有關標準的規定要求，對與食品直接接觸的包裝、容器、工具等制品的生產加工企業，進行必備生產條件、質量安全保證能力審查及對產品進行強制檢驗，確認其產品具有一定的安全性，企業具備持續穩定生產合格產品的能力，準許其生產銷售產品的行政許可制度。
第一批實施市場準入制度的食品用塑料包裝制品有39種，其中包括了飲用水桶、零售商品包裝袋、方便面袋、膨化食品袋等老百姓關注度高的產品。
根據質檢總局的計劃，將用兩年時間分三步實現對食品相關產品生產環節的全面質量控制；第一步是啟動食品用包裝容器工具的監管，塑料包裝制品爭取在今年年底完成，明年年初進入公告和無證查處階段，大約在明年年初啟動全部包裝制品的市場準入；第二步是啟動食品洗滌劑、消毒劑等食品用化工產品的監管；第三步是推動食品用設備的監管。
“QS”認證使食品包裝企業未來的命運走向形成三類：1/3的企業由于管理體系健全、產品質量過關獲得“QS”認證，這部分企業基本是大企業；1/3的企業由于管理體系不是很完善、產品質量時好時壞，加上市場銷售渠道并不全是正規渠道，因此面臨整改，其管理成本將加大；而剩下1/3的企業由于管理非常混亂、產品質量極不穩定，市場基本是走地下農貿渠道，在生產技術上基本屬于“三無”企業，這樣的企業即使整改也很難通過“QS”認證，將面臨淘汰出局命運。
聲音
政府監管從單一走向全面
國家質檢總局食品生產監管司負責人談食品安全
從生產源頭抓好食品質量安全監管，是國務院賦予質檢部門的重大職責。國務院領導多次強調指出，關鍵是要從源頭上抓質量。食品包裝、容器、工具等食品接觸材料的市場準入制度的實施，標志著我國食品安全監管工作正在從僅對食品本身實施的單一監管走向包括食品接觸材料、食品生產加工原料、食品添加劑以及食品本身在內的全面監管；從單純依靠對企業產品進行質量檢驗的監管方式走向對企業生產條件進行準入把關、對企業生產行為進行過程控制的深入監管。因此，食品包裝、容器、工具等制品市場準入制度的實施，其意義遠不僅僅在于在實施市場準入的產品目錄中新增加了一類產品，而是標志著我國的食品安全監管領域和監管方式的重大創新與突破，預示著我國食品安全水平將有望不斷邁上新的臺階。
為什么要對食品包裝、容器、工具等產品實施市場準入制度呢？
首先，在我國當前的市場經濟發展水平下，政府必須采取積極干預的措施，切實加強對產品質量的監管。現階段我國正處于GDP在1000~3000美元之間這個典型階段，其主要特點是經濟高速發展，同時市場監管中問題與矛盾也十分突出。單靠市場規律這只“看不見的手”，難以實現企業和產品的優勝劣汰。必須通過政府這只“看得見的手”加以強有力的監督和干預，著重解決市場經濟條件下企業與消費者之間產品質量信息“不對稱”引發的種種問題。市場經濟不是不要政府有所作為，而是要政府“有所為有所不為”。對食品、食品添加劑、食品接觸材料等關系到廣大人民群眾身體健康和生命安全的重要產品實施市場準入制度，正是國家質檢總局在深入開展調查研究，廣泛聽取社會各界意見基礎上提出的重要監管措施。
第二，對這些產品實施市場準入制度，是由這些產品自身的特性決定的。食品包裝容器等產品由于長期與食品直接接觸，其中的有害物質如果不能得到有效控制，必然會對食品質量產生嚴重影響，進而會影響到消費者人身健康安全。近幾年來，由于食品包裝材料中的有害物質遷移到食品中造成的食品質量事件屢有發生，歐盟和一些發達國家也多次檢出和通報我國食品包裝材料質量問題，這就要求我們必須對這些產品加強出廠前的過程控制。而如果單純依靠產品出廠后的監督檢查，一旦發生產品質量安全事件，就會造成難以彌補的損失。
第三，對這些產品實施市場準入，是我國現階段產品質量監管工作面臨的形勢決定的。根據多年來產品質量監督的經驗，劣質產品最主要的生產源頭就是兩個：一是那些根本不具備生產合格產品能力的小企業和小作坊；二是那些專門生產劣質產品的企業和窩點。例如，質檢部門今年年初對食品用塑料包裝等制品生產企業進行普查發現，我國現有食品用塑料包裝等制品生產企業3700多家，其中10人以下的小企業就有1100多家，占企業總數的近1/3。很多小企業設備簡陋，生產過程中缺乏質量控制手段；原材料進廠不驗收，產品出廠不檢驗；無標生產現象比較普遍。產品合格率低，假冒偽劣現象比較嚴重。對那些明明沒有能力生產合格產品的小企業和小作坊，如果要關停取締，則沒有法律依據；如果不關停取締，又無法保證產品質量。所以說，實施市場準入，明確企業從事生產經營活動的“門檻”，達不到“門檻”的企業不許生產，就能從源頭上把好關，切實有效地管住劣質產品的生產源頭。
怎樣實施好這個市場準入制度？關鍵是“三個提高”和“兩個嚴格”，就是：提高發證質量、提高發證率、提高發證效率，嚴格工作紀律、嚴格證后監管。提高發證質量，就是符合要求的企業一定要發證，不符合要求的一定不能發證；提高發證率，就是企業要從事這些產品的生產就一定要獲證，無證生產的企業一定要取締；提高發證效率，就是一定要在規定的時間內完成對企業的審查和發證，絕不允許任何超期和拖延；嚴格工作紀律，就是要求所有工作機構和人員一定要堅持廉潔自律，全心全意服務企業，做好工作，不牟私利；嚴格證后監管，就是要保證獲證企業持續生產合格產品，堅決禁止和糾正個別企業獲證后放松質量管理的行為。做好這“三個提高”和“兩個嚴格”，就既能管好獲證企業，又能禁止無證生產，同時最大限度地消除市場準入中種種可能存在的不良現象和問題。
觀點
北京化工大學材料科學與工程學院教授、中國工程塑料工業協會理事苑會林——
該項制度多方受益
食品包裝容器等食品接觸材料中存在對人體有毒有害的物質，這些有毒有害物質在食品生產加工過程中的高溫、高壓環境下或接觸油脂等有機物質的情況下，會不會析出和遷移到食品中，都是食品安全監管必須高度重視的問題。長期以來，我們國家的食品包裝容器等接觸材料行業都存在很多不規范的問題，所以才會導致質量安全隱患。因此，對食品包裝容器工具等制品實施市場準入制度正是社會的迫切需求。雖然全面實施起來工作量非常大，有一定難度，但實施之后必將多方受益。
首先是行業受益，食品包裝是比較特殊的行業，它跨了很多行業，但又不完全屬于這些行業，所以長期以來，食品包裝行業的監管也比較混亂。現在實施市場準入制度，還有政府部門牽頭去管理，對整個行業強制性設定一個質量門檻，有利于提高行業的整體質量水平和安全水平。
對企業而言，通過從源頭上對食品相關產品企業必備的生產設備、原材料控制和生產工藝等關鍵環節的把關，可以對企業起到規范的作用，從而促使企業提升自己的相關能力，保證產品的質量。這項制度在規范企業的同時，鼓勵支持一批大中型企業，引導一批小型企業，打擊一批不法企業，淘汰一些技術落后的企業，這使食品相關產品行業形成一個良性發展的良好態勢。
對消費者來說，通過監管部門對食品標簽、說明書的嚴格管理，消費者可通過說明書最簡易、最快捷地掌握自己正在選購商品的相關安全信息，同時能夠指導消費者正確地使用這個產品。
目前，從制定程序和操作方法來看，實施起來應該說比較胸有成竹了，但如何保證發證后的有效監管，還是一項長期而艱巨的課題。
中國塑料加工工業協會復合膜制品專業委員會秘書長文秀松——
市場準入規范行業
在各類食品包裝中塑料包裝幾乎無處不在。從鮮牛奶、酸奶、果汁、飲料、飲用水、醬油、醋、食用油等液體食品到白糖、食用鹽、兒童營養米粉、大米、餅干、糖果、堅果、方便面、小食品等固體食品都離不開各種塑料制品的身影。塑料包裝已與百姓日常生活密切相關。一旦包裝出現質量安全問題最容易使百姓心里不安或恐慌，引起社會的高度關注，甚至影響社會的穩定。因此食品包裝的質量安全問題不僅僅是包裝材料的質量問題，還是有關社會穩定的大問題。
由于我國生產塑料包裝制品的企業規模普遍較小，很多企業基本不具備質量保證能力，生產設備落后，工藝不完善，產品出廠不檢驗，生產中存在使用回收料和不符合國家衛生標準要求的助劑，甚至人為摻假或造假，生產的產品質量得不到保障，進而嚴重影響食品質量。因此，對食品用塑料包裝實行監督管理是十分必要和重要的。
實施市場準入制度，對包裝行業而言，將會鼓勵、支持一批大中型企業，引導和幫助一批小型企業，打擊一批不法企業，淘汰一批技術落后的企業，有利于提高行業整體質量和安全水平，使包裝行業形成良好經濟秩序，能夠健康地持續發展，提高產品在國際市場的競爭能力，為我們國家的出口創匯作出貢獻。
對企業來說，市場準入要求對生產設備、原材料控制、生產工藝等環節進行嚴格把關，可以對企業起到規范的作用，從而促使企業提升自己的相關能力，保證產品質量。
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